Судебный контроль за принятием административных решений в Сессионном суде Шотландии

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов
Аннотация: 

В статье рассматриваются особенности механизма судебного контроля за административными решениями в Сессионном суде Шотландии как самостоятельного средства судебной защиты. Анализируются полномочия суда и пределы проверки использования дискреционных полномочий органами публичной администрации. Выявляется цель и значение судебного контроля в современном правовом государстве, а также его соотношение с иными способами защиты права в Шотландии.

Ключевые слова: 

административная юстиция, судебный контроль, принятие административных решений, дискреционные полномочия, Шотландия, Великобритания, англо-саксонские страны.

     Обжалование решений административных органов, принимающих властные решения в отношении граждан и организаций, в англо-саксонских странах характеризуется наличием механизмов восстановления нарушенных прав как судебными органами, уполномоченными на проведение судебного контроля (judicial review) за законностью принимаемых публичной администрацией решений, так и деятельностью квазисудебных органов, рассматривающих по существу административно-правовые споры (административными трибуналами). Особенностью функционирования последних органов является то, что при пересмотре административного решения они вправе становиться на место того органа, которое приняло неблагоприятное для гражданина решение, отменять, изменять его, или выносить новое решение. К тому же, в сравнении судебной процедурой, деятельность трибуналов более оперативна, отличается меньшим формализмом и дороговизной, что делает ее более привлекательной для граждан. 
     Следует отметить, что в настоящее время система административной юстиции Шотландии, в рамках которой функционирует институт судебного контроля за административными актами, остается мало изученной. 
     Настоящая статья посвящена основным аспектам судебного контроля в Сессионном суде Шотландии. 
     Судебный контроль в Шотландии представляет собой процедуру, при которой Сессионный суд проверяет законность решения, принятого (или неспособность принять решение) государственным органом (public body). Право на обращение в суд присутствует только тогда, когда нет альтернативного средства, например, права на пересмотр в Трибунале первого уровня или Высшем трибунале. Как правило, подаче заявления о судебном контроле (petition for judicial review) [2] предшествует обращение ко всем доступным процедурам подачи жалоб, таким как парламентский омбудсмен или третейский судья. Согласно статье 89 (1) Акта о судебной реформе (Шотландии) 2014 г. [3] производство в порядке судебного контроля должно быть инициировано в течение трехмесячного срока с даты действия или решения, которое оспаривается. Данное ограничение в Шотландии вступило в силу с 22 сентября 2015 года. 
     К заявлению о судебном контроле прилагаются все имеющиеся у заявителя документы, связанные с оспариваемым решением, а также перечень документов, на которых основывается ходатайство, но не имеющихся у заявителя, со списком лиц, у которых они могут находиться, а также аффидевит (показание) с указанием условий оспариваемого решения, действия или бездействия в случае, если из представленных документов основание заявление не является очевидным. 
     Решения государственных органов могут подлежать судебному контролю по трем основаниям: незаконности (illegality), нерациональности (irrationality) и в связи с процессуальными нарушениями, допущенных при их принятии (procedural impropriety). Решения являются незаконными в случае, если государственный орган не имел юридических полномочий на подобные действия или решения; имело место неправильное применение права; в случае несоблюдения публичной властью прав человека и обязанностей по обеспечению их равенства; в случае, если орган власти посредством подзаконного нормотворчества вышел за рамки, предписанные актом парламента (ultra vires). 
     Согласно критерию неразумности, ни один орган власти, надлежащим образом ознакомленный с законом, не мог прийти к оспариваемому решению; решение должно быть неразумным или неправильным; если дело затрагивает права человека или Европейское право, этого может быть достаточно, чтобы показать, что решение является несоразмерным (disproportionate). 
     Процессуальные нарушения имеют место, если государственный орган не может осуществлять свои полномочия в соответствии с процедурой, установленной законом, как то: ограничивает собственное усмотрение; не учитывает обстоятельства конкретного случая; не следует собственным инструкциям; не проводит консультаций, если таковые требуются; проявляет предвзятость.
     Если лицо заинтересовано в судебном контроле принятого в отношении него административного решения, ему следует убедиться, что отсутствуют обязательные досудебные средства пересмотра (mandatory reconsideration) (в органе, принявшем неудовлетворительное решение, в административном трибунале и др.). следующим этапом является получение юридической консультации от адвоката (2) или правового центра, поскольку заявление о судебном контроле вносятся в Сессионный суд в Эдинбурге через представителя. Право на бесплатную юридическую помощь предоставляется в зависимости от доходов лица, т.к. судебный процесс является дорогостоящим и в случае принятия судом неудовлетворительного решения все судебные расходы покрываются заявителем. Согласно Акту о судебной реформе (Шотландии) 2014 г. [3] надзорная юрисдикция Сессионного суда Шотландии осуществляется в разрешительном порядке, т.е. для подачи заявления о пересмотре требуется разрешение суда (permission for the application to proceed). Суд может выдать разрешение при выполнении двух условий:
  1. заявитель может продемонстрировать достаточную заинтересованность в предмете;
  2. заявление имеет реальную перспективу успеха.
 
     Сессионный суд вправе приостанавливать действие административного решения на период судебного рассмотрения посредством принятия временного распоряжения (interim order). Суд также определяет дату рассмотрения дела и имеет право передать дело в Высший трибунал (если этим заявлением оспаривается процессуальное решение или решение Трибунала первого уровня, если отсутствует право на подачу жалобы непосредственно в Высший трибунал). Передача заявлений о судебном пересмотре решений Трибунала первого уровня Шотландии в Высший трибунал Шотландии возможна, если соблюдено одно из следующих условий:
  1. заявлением поднимаете важный вопрос нормы или практики, 
  2. существует какая-либо другая веская причина для того, чтобы позволить рассмотреть заявление.
 
     Суд выдает разрешение на подачу заявления при таких условиях, которые считает подходящими и только по тем основаниям (перечисленным в заявлении), которые считает уместными. В случае отказа суда выдать разрешение, данное судебное решение может быть обжаловано в течение семи дней. 
     Если дело передано в Высший трибунал, то трибунал обязан уведомить каждого участника и дать указания относительно процедуры рассмотрения дела. Следует отметить, что Высший трибунал имеет те же полномочия при рассмотрении дела, что и Сессионный суд.
     В отдельных случаях ходатайство о судебном пересмотре решения может быть передано в Трибунал первой инстанции Великобритании (The First-tier Tribunal) или в Высший трибунал Великобритании (The Upper Tribunal), которые и осуществляют пересмотр [1]. 
     Суд не вправе изменять решение (за исключением случаев нарушения прав человека), но может его отменить и приказать публичному органу принять новое решение.
      Существует ряд основных приказов, которые Сессионный суд или Высший трибунал вправе принимать в делах о судебном контроле: приказ о восстановлении (reduction), отменяющий решение; приказ о реальном исполнении (specific performance), приказывающий публичному органу, принявшему решение, выполнить свои правовые обязанности; запрещающий приказ (interdict), указывающий органу власти воздержаться от определенных действий, приказ о толковании (declarator), разъясняющий законные права сторон, приказ о приостановлении (suspension), приказ о возмещении убытков (restitution) и приказ о назначении выплаты (payment) [2].
     Стоит заметить, что подавать петиции о судебном контроле могут не только лица, напрямую затронутые оспариваемым решением, действием/бездействием. Об участии в процессе могут также ходатайствовать иные лица, «непосредственно не затронутые какой-либо проблемой, поднятой в петиции» [2]. Суд вправе разрешить указанным лицам участвовать в деле только в том случае, если удостоверится, что процессе касается дела публичного интереса; какой-либо вопрос, рассматриваемый в рамках процесса, затрагивает публичный интерес; выдвигаемые заявителем заявления имеют отношение к делу и могут помочь суду; вмешательство нового процессуального лица не будет ненадлежащим образом препятствовать или иным образом ущемлять права сторон, в том числе их потенциальную обязанность по оплате судебных издержек.
     Таким образом, судебный контроль за решениями и действиями публичных органов представляет собой сложную и дорогостоящую процедуру, предусматривающую участие адвоката и большие судебные затраты. Как правило, к процедуре судебного контроля прибегают в случае, если законом не предусмотрено право на пересмотр/обжалование конкретного решения, или когда лицо не удовлетворено тем, что публичный орган нарушил процедуру, предусмотренную законом.
 
ПРИМЕЧАНИЯ
{1} Данная статья предусматривает включение в Акт о Сессионном суде (Шотландии) 1988 г. статей 27A-27D, посвященных рассмотрению ходатайства о судебном пересмотре.
{2} Представлять дела в Сессионном суде может адвокат (advocate) - член коллегии адвокатов, чей статус и функции соответствуют барристером в Англии или солиситор-адвокат (solicitor-advocate) - член юридического сообщества Шотландии (опытные адвокаты, прошедшие дополнительное обучение в области доказательственного права и порядка судебного заседания в Сессионном суде).
Литература: 
[1] Акта о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007 г. // 2017, Legislation.gov.uk. URL:http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2007/15/pdfs/ukpga_20070015_en.pdf 
[2] Правила Сессионного суда // 2017, Scottish Courts and Tribunals. URL: http://www.scotcourts.gov.uk/docs/default-source/rules-and-practice/rule...
[3] Courts Reform (Scotland) Act 2014 // 2017, Legislation.gov.uk. URL: http://www.legislation.gov.uk/asp/2014/18/contents